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人民政协民主监督理论的新发展  

作者:admin    时间:2018-03-07


  十八大以来以习近平同志为核心的党中央,着眼完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化,作出深化政治体制改革、健全社会主义协商民主制度的战略部署,对人民政协也提出了要发挥作为协商民主重要渠道和专门协商机构的作用,推进人民政协政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化的新要求。适应这一新形势新要求,今年初中共中央办公厅印发《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》(以下简称《意见》),特别对发挥人民政协民主监督的独特优势,着力推进政协民主监督制度化、规范化、程序化作出部署,其中既包括了许多重要的新举措,也提出了不少重要的新观点,丰富和发展了人民政协民主监督的理论,主要体现在五个方面:

一、关于人民政协民主监督的性质定位
  把性质和定位联系在一起论述,是习近平总书记在纪念人民政协成立65周年大会的讲话中首先提出来的。在这篇重要讲话中,他在总结归纳政协发展的基本经验和重要原则时指出:“做好人民政协工作,必须坚持人民政协的性质定位。”今年全国政协俞正声主席在政协全体会议上作的常委会工作报告中,在专门论述政协民主监督问题时,又将准确把握民主监督的性质定位,作为加强和改进政协民主监督的首要问题提出来并进行了阐述。把性质和定位结合在一起论述有着深刻蕴含,说明性质决定地位;人民政协在我国政治体制、治理体系中的地位和作用,政协民主监督在我国监督体系中的位置和作用,是由其性质决定的。坚持政协民主监督的性质定位,是把握政协民主监督工作的正确方向、找准政协民主监督在我国监督体系中所处位置的关键,是发挥政协民主监督的特点和优势、履行好民主监督职能的前提。因此,弄清政协民主监督的性质定位,是政协民主监督理论必须回答的首要的基本的问题。
  关于政协民主监督的性质定位,主要体现在《意见》对政协民主监督提出的一个新概括中,即:“人民政协民主监督是在坚持中国共产党的领导、坚持中国特色社会主义的基础上,参加人民政协的各党派团体和各族各界人士在政协组织的各种活动中,依据政协章程,以提出意见、批评、建议的方式进行的协商式监督。”这个概括同政协章程和中共中央有关文件中对政协民主监督的规定在本质内容上是一致的,但又适应新形势新任务有新的视角、新的内涵。
  政协章程规定:“民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施,重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作,通过建议和批评进行监督。”2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》规定:“人民政协的民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分,是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督。”比较来看,这次《意见》和政协章程及2006年中共中央关于加强政协工作文件的有关规定,都坚持了政协民主监督是一种通过“提出意见、批评、建议的方式”进行的监督,而不是带有强制约束力的权力监督,因此它们在本质上是一致的。但这次《意见》的概括在某些方面又有所不同,特别是对政协民主监督提出了“协商式监督”这样一个新论断。这个新论断,既一脉相承坚持了政协民主监督的固有属性,又适应新形势新任务彰显了政协民主监督的特点和优势,是对政协民主监督性质定位的新界定。
  这里需要分析的一个问题,为什么这次《意见》没有提政协民主监督是“政治监督”而是提“协商式监督”?我以为主要就是适应新形势新任务的需要,为了进一步明确政协民主监督的性质定位。应当说,讲“政治监督”也是符合政协性质的。政协民主监督源自中国共产党与各民主党派、无党派人士团结合作、互相监督的理论和实践。讲政协民主监督是政治监督,主要是从统一战线角度讲的,强调了民主监督与互相监督的关系。从政协的历史看,政协一成立就有民主监督,但刚开始主要强调的是在政协这个统一战线组织中,处于领导地位的中国共产党要注意听取民主党派和无党派人士的意见建议。周恩来同志早在1950年政协一届二次会议第一次党组会上的讲话中,就指出:“要让党外人士做到‘知无不言,言无不尽’,使他们在各种会议上敢于说话。……他们说的话不一定都对,但只要有一点好的,我们就应当重视。愿听意见不是一件容易的事,但必须去听,特别是要能听不同的意见。”1956年经过社会主义改造我国进入社会主义社会后,毛泽东同志提出了中国共产党与民主党派和无党派民主人士“长期共存、互相监督”的八字方针,全国政协常委会议为此专门作出决定,要求各级政协贯彻这一方针,开始明确了人民政协有民主监督的任务。互相监督主要是中国共产党接受民主党派和无党派人士的监督。直到改革开放初期,担任五届政协主席的邓小平同志提出要发挥政协在国家政治生活中的监督作用时,仍然讲的是“互相监督”。由于多党合作的政党关系以及统一战线关系都是一种政治关系,中国共产党对多党合作、统一战线的领导主要是政治领导,我国各政党之间的互相监督就是“政治监督”,人民政协作为统一战线组织、多党合作和政治协商机构开展的监督,当然也是政治监督。因此,讲政协的民主监督是一种通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督,也体现了政协的性质定位。这次《意见》没有提不等于否认政协民主监督的这一特性。
  但“协商式监督”与“政治监督”虽然在本质内容上是一致的,却又有新的视角、新的蕴涵。这个新视角、新蕴涵就是,强调了人民政协民主监督与社会主义协商民主的关系,是“社会主义协商民主的重要实现形式”。十八大后作为深化政治体制改革的一项重要内容,中共中央作出健全社会主义协商民主制度、推进协商民主广泛多层制度化发展的战略部署。2014年9月,习近平总书记在庆祝人民政协成立65周年大会的讲话中,又全面论述了协商民主是我国独特的、独有的、独到的人民民主形式,明确了人民政协是国家治理体系的重要组成部分,是我国协商民主的重要渠道,要发挥作为专门协商机构的作用,把协商民主贯穿于履行职能的全过程。这是在坚持人民政协基本性质的基础上,适应新形势对人民政协提出的新任务。这个新任务就要求,不仅要从人民政协作为统一战线组织的角度,而且要从推进国家治理体系和治理能力现代化,发挥政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构作用的角度,进一步加强和改进人民政协民主监督。
  政协有团结和民主两大主题。政协一成立就是人民民主统一战线的组织形式,既是统一战线组织,又是政治协商机构,是人民民主与统一战线的有机结合。习近平总书记在庆祝人民政协成立65周年大会的讲话中论述关于人民政协的性质定位,明确指出:人民政协“是人民民主的重要实现形式”。人民民主是人民政协的固有属性。监督本质上属于民主范畴。因此,将政协民主监督与协商民主相联系提出协商式监督,既适应新形势新任务的要求,也符合人民政协性质的固有属性,是对政协民主监督性质定位的进一步确定,需要我们深入理解、准确把握。
  俞正声主席在今年政协常委会工作报告中指出:“协商式监督特色和优势突出,协商是方式和原则,监督是手段和途径,协助党和政府解决问题、改进工作、增进团结、凝心聚力是目的。”全面准确地理解把握“协商式监督”的内涵,不能简单从字面上去理解这里讲的“协商”。比如,认为这是否意味政协民主监督只能当面在协商会上提出意见建议,实际政协民主监督也可以通过提出提案、建议案等书面形式开展;更不能把这里的“协商”视为政协开展民主监督没有主动性,能否监督还要事先征求监督对象的意见等。我理解,《意见》说的“协商式监督”主要有三层内涵:首先是讲政协民主监督的性质。政协民主监督的性质是由政协组织的性质决定的。因为政协不是经选举产生的国家权力机关,而是由协商产生的统一战线组织、政治协商机构。统一战线是不同政治力量在共同利益和目标基础上自愿组成的政治联盟。作为统一战线组织、政治协商机构必须有协商意识,坚持相互尊重、协商议事。政协民主监督提出意见和批评就只能是建议性、协商性的,而不能是权力性、强制性的;监督的效果主要是靠政治影响力,而不是强制约束力。其次是讲政协民主监督的原则和方法。由政协的性质所决定,政协民主监督不能采用行政命令的方法进行,也不同于一般社会舆论、人民群众监督发议论的方式,而必须根据政协章程、依托政协组织、适应政协性质要求,坚持相互尊重、平等相待、求同存异、理性包容的原则,通过提出意见、批评、建议的方式进行监督。第三是突出了政协民主监督的特点和优势。人民政协具有广泛的代表性和包容性,同社会各界有着密切联系,能够反映社会各方面的声音,对涉及宪法法律和法规的实施,涉及人民群众切身利益的实际问题解决落实情况等,广开言路、畅所欲言,发挥政协民主监督广泛性、灵活性的优势,在国家政治生活中起到一种过去我们常说的“政治寒暑表”“社会解压阀”的作用;同时,人民政协又是国家政治体制、国家治理体系的重要组成部分,能够汇集各党派团体和各族各界的智慧和力量,聚焦“党和国家重大方针政策和重要决策部署的贯彻落实情况”,有组织、有重点地开展监督,发挥对国家权力运行的制约和监督作用。但这种制约和监督,不是西方多党制、两院制下的那种互相掣肘、权力制衡,而是与党和国家机关的监督互为补充、相辅相成,实现加强监督、有效制约与保持集中统一领导和富有效率的有机统一。政协民主监督的目的,是协助党和政府解决问题、改进工作、增进团结、凝心聚力。

二、关于人民政协民主监督的主体
  和政治基础政协民主监督的主体和对象是政协民主监督理论研究中常常被提及又意见纷纭的一个问题。这次《意见》对这方面的一些问题给予了回答。
  首先关于政协民主监督的主体。根据政协的性质定位,我们讲政协是履行职能的载体不是主体,有些同志对此感到不好理解,认为协商或监督总是双方的,进行协商或监督就应该有主体和对象。对这个问题我以为,讲协商或监督有主体和对象并没有错,问题是政协协商或监督的主体不能是政协组织,而只能是参加政协的各党派团体和各族各界人士。这次《意见》在规定政协民主监督时不同以往的重要一点,就是首次明确了人民政协民主监督是“参加人民政协的各党派团体和各族各界人士”在政协组织的各种活动中进行的监督。我们讲政协是履行职能的载体不是主体,不是相对于协商或监督对象讲的,而是就政协组织的性质讲的。
  为什么政协组织不能是协商或监督主体?因为政协是统一战线组织。统一战线是不同的党派团体等各方面社会政治力量在共同利益和目标基础上自愿结成的政治联盟,在统一战线中必须尊重各党派的组织独立,尊重各方面在共同政治基础上发表不同意见的自由。政协作为统一战线组织也就必须实行协商一致的原则,坚持各参加单位和政协委员可以畅所欲言,有不同意见允许保留,不能强加于人。因此,不经过政协各参加单位和各界代表的协商同意,政协组织就不宜以主体的身份发表意见。当然,如果经过了政协参加单位、各界代表的协商同意,政协组织也可以提出意见建议,这就是政协章程规定的政协全体会议、常委会议、主席会议经过一定的协商程序可以提出建议案。但从根本上讲,政协建议案反映的也是经过汇集整理的政协各参加单位和政协委员共同提出的意见建议,而不是政协组织发表的意见建议。
  正是与此相关,着眼于“参加人民政协的各党派团体和各族各界人士”这个履行政协民主监督职能的主体,这次《意见》对政协开展民主监督政治基础的表述也作了进一步完善,将2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》中表述的“在坚持四项基本原则的基础上”进行监督,改为“在坚持中国共产党的领导、坚持中国特色社会主义的基础上”进行监督。这个修改完善也是十分必要和重要的。
  从历史看,“在四项基本原则的基础上”提出意见批评建议这个说法,最早出自1989年《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》,是就发挥民主党派监督作用的原则讲的。四项基本原则是我国的立国之本。作为我国政治体制的重要组成部分,作为多党合作和政治协商的机构,从把握政协民主监督的政治方向来讲,人民政协当然必须坚持四项基本原则。俞正声主席在今年常委会报告论述民主监督问题时也明确提出,人民政协开展民主监督,必须保证正确的政治方向,“对任何违背四项基本原则的言行,都必须态度鲜明、立场坚定地坚决反对。”但是,因为四项基本原则中包括坚持马克思列宁主义。从政协履行民主监督职能的主体——政协参加单位和政协委员的具体情况来分析,其中不仅有各党派团体,还有各族各界人士;在各族各界人士中,不仅有信仰马克思主义的共产党员和无神论者,还有包括不同宗教信仰的民族宗教界人士,以及来自生活在不同社会制度下的海外“三胞”的代表等。对于政协委员中有宗教信仰的民族宗教界人士,或者来自“一国两制”条件下爱国但不信仰马克思主义的港澳地区的政协委员,我们就不能要求他们坚持马克思主义。而只能实行政治上团结合作、信仰上相互尊重,高举爱国主义、社会主义的旗帜,坚持中国共产党的领导———这是中国特色社会主义的最本质特征;坚持和发展中国特色社会主义———这是包括广大统一战线成员在内的我国各族人民的共同理想、共同奋斗目标、共同思想政治基础,以此作为开展政协民主监督的基础。因此,就政协履行民主监督职能主体的具体情况讲,不提“在四项基本原则的基础上”,而改提“在坚持中国共产党的领导、坚持中国特色社会主义的基础上”,更精准、更贴切,更有利于发挥所有委员的积极作用,履行好政协民主监督的职能。

三、关于人民政协民主监督的对象和重点
  涉及政协民主监督的对象,主要体现在这次《意见》首次详细规定的关于政协民主监督的内容中。这些内容主要有八项:一是国家宪法法律和法规实施情况;二是党和国家大政方针、重大改革举措、重要决策部署贯彻执行情况;三是国民经济和社会发展规划、年度计划落实情况,财政预算执行情况;四是涉及人民群众切身利益的实际问题解决落实情况;五是国家机关及其工作人员遵纪守法、加强作风建设、密切联系群众、开展反腐倡廉等情况;六是政协提案、建议案和其他重要意见建议办理情况;七是参加政协的单位和个人贯彻统一战线方针政策、遵守政协章程、执行政协决议情况;八是党委交办的其他监督事项。
  这八项内容十分丰富,从监督对象的角度分析,包括了三个方面。首先是党和国家机关及其工作人员。这是政协民主监督的主要对象。在上述八项政协监督内容中,除了第七项可以说都涉及党和国家机关及其工作人员的工作。过去曾有研究者提出,政协监督应当主要是对政府监督,因为实际工作中政协监督涉及政府工作的内容比较多,政协章程有关规定讲的也是对“国家机关及其工作人员的工作”进行监督。同时也有人认为,政协监督应当主要是对中国共产党进行监督,理由是政协乃多党合作和政治协商的机构,中国共产党在国家政治生活中处于领导地位,政协监督就源自互相监督。其实,早在1954年政协不再代行人大职权后,毛泽东同志召开座谈会提出政协有五大任务时,就明确指出政协的“提意见”这一条任务,主要是对党委和政府提意见。据记录,当时毛泽东同志座谈说的关于“提意见”的内容是:“宪法的实施问题,巩固人民民主制度问题,政协可以向人大常委会和国务院提意见。政协委员提意见,特别是发议论,说闲话,只要不是破坏性的意见,只要是建设性的意见,即使是错误的,提了也有好处。提意见是合乎章程的。”这里关于“提意见”的对象,明确讲的主要是国家机关,好像没有讲党委,但其内涵应当包括党委。毛泽东同志亲笔写的关于这次谈话的提纲,就明确写了是“对党委和政府提意见”。
  也有人认为,政协监督对象主要不应是党委而是政府,因为政协章程规定“民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施,重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作”进行监督,没有明确说到党委。这个理由我认为也不能成立。因为中国共产党是执政党,大政方针是中国共产党制定的;在国家机关中也有发挥领导核心作用的中共党组;党委及其职能部门在我国治国理政中也发挥着重要作用。因此,就政协章程的规定讲也不能说政协民主监督的对象不包括党委。从政协工作的实际看,现政协委员提出提案、组织开展视察、进行会议发言等,都有涉及党委机构及其工作人员工作的内容。所以,2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》就提出:“各级党委和政府要认真倾听来自人民政协的批评和建议,自觉接受民主监督。”最近中共十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》,也明确提出了要支持和保证“人民政协依章程进行民主监督”。这次《意见》进一步确定,政协监督内容包括“党和国家大政方针、重大改革举措、重要决策部署贯彻执行情况”、“党委交办的其他监督事项”,而且还特别强调提出,“民主监督的重点是党和国家重大方针政策和重要决策部署的贯彻落实情况”。
  强调政协“民主监督的重点是党和国家重大方针政策和重要决策部署的贯彻落实情况”,这是根据习近平总书记的意见,中共中央首次提出的,对于政协切实有效地履行好民主监督职能具有重要意义。之所以要提出政协民主监督的重点,既是因为政协监督的内容十分广泛,需要选择重点、有的放矢地来开展;也是适应新形势新任务要求,为了增强政协民主监督实效,充分发挥政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构的监督作用。从政协的历史看,过去政协作为统一战线组织,在发挥监督作用时比较强调提倡广开言路,让委员在各种会议和活动中知无不言言无不尽地发表意见。应当说,这在当前也仍然是需要的。这次《意见》也继续提出了要坚持平等协商、坦诚相见、各抒己见、畅所欲言。但是,要充分发挥政协作为国家治理体系的重要组成部分,作为协商民主重要渠道和专门协商机构的监督作用,就更要注重在国家政治生活中对国家权力的运行和实施加以监督,对“党和国家重大方针政策和重要决策部署的贯彻落实情况”进行监督。习近平总书记在庆祝人民政协成立65周年大会的讲话中提出,“协商就要真协商,真协商就是要协商于决策之前和决策之中。”俞正声主席在今年常委会工作报告中提出,政协监督要“真监督”,真监督不仅要“敢讲话、讲真话”,而且要注意围绕“党和国家重大方针政策和重要决策部署的贯彻落实情况”,有组织、有重点地进行监督。明确监督重点,体现了政协履行职能必须围绕中心、服务大局的原则,适应了推进协商民主强调协商于决策之前和决策实施之中的要求,突出了作为国家治理体系重要组成部分对国家权力运行的制约和监督作用。这是讲政协民主监督对象需要注意的一个方面。
  第二个方面,还要看到《意见》提出的八项监督内容涉及的监督对象十分广泛,不止是党和国家机关。比如,《意见》提出的监督内容的第一项,对“国家宪法法律和法规实施情况”进行监督,涉及的监督对象就十分广泛。宪法是国家的根本大法,中华人民共和国的一切机构组织、党派团体和公民个人都必须遵守。因此,也可以说这里涉及的政协监督对象,包括我国所有机构组织、党派团体和公民的行为。《意见》提出的监督内容的第四项,“涉及人民群众切身利益的实际问题解决落实情况”,其中涉及的监督对象也十分广泛,不仅有党和政府,还有许多群团组织等。政协是最广泛的统一战线组织,汇聚了方方面面的代表人物。政协民主监督不仅可以有组织、有重点地开展,也要坚持广开言路、畅所欲言,只要是合法依章,委员们可以对各种社会现象发表意见批评。这就是政协民主监督具有广泛性、灵活性特点的体现。
  第三个方面,讲政协的监督对象还有一点需要注意,就是《意见》关于政协监督内容第七项提出的,政协监督包括“参加政协的单位和个人贯彻统一战线方针政策、遵守政协章程、执行政协决议情况”。这就是说,政协民主监督不仅是对别人,还包括政协参加单位和政协委员自己。政协是统一战线组织,政协在开展监督时就要注意贯彻统一战线方针政策;政协民主监督是依据政协章程进行,监督就不能违背政协章程和政协组织作出的决议;政协有自我教育的传统,政协参加单位和政协委员在加强民主监督的同时就也要注意加强自律。所以,俞正声主席在今年常委会报告论述民主监督中还提出,政协委员在积极参加民主监督工作时,要“坚守真理、坚守正道、坚守原则、坚守规矩”,“在政治上、道德上、言行上严格自律,主动接受各方面监督。”

四、关于人民政协民主监督与互相监督
  2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》在界定政协民主监督时,还提出了其“也是中国共产党在政协中与各民主党派和无党派人士之间进行的互相监督”。不少政协委员、地方政协在研究讨论政协民主监督问题时,也常讲到这个问题。但这次《意见》没有提这句话,原因何在?
  从政协开展监督的历史看,政协作为统一战线组织、多党合作和政治协商机构,一开始强调的就是互相监督,现在政协章程也有要求贯彻“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”十六字方针的内容。因此,政协的民主监督包含有“中国共产党在政协中与各民主党派和无党派人士之间进行互相监督”的内容,应当是没有问题的。那么,为什么这次《意见》没有专门再提这句话呢?我理解,一方面是因为《意见》讲的监督内容中已包括党委,互相监督主要是中国共产党接受民主党派和无党派人士的监督,因此可以说其中已含有这方面的内容。另一方面,这次《意见》之所以没有专讲中国共产党与各民主党派在政协的互相监督,还与这方面的形势发展有关。
  改革开放以来,我国统一战线有很大发展,人民政协有很大发展,多党合作格局也有很大变化。建国初期,人民政协作为统一战线组织主要以党派团体为基础组成,在政协章程规定的政协组织结构中,除了党派团体外只有特邀。毛泽东同志、周恩来同志都曾把政协称为“党派联合组织”“党派性机关”。所以,建国初期许多关于多党合作的重要活动都是在政协进行,如当时全国政协的“双周座谈会”就是由各党派轮流主持。但新时期后情况发生了很大变化。首先,人民政协的组织构成发展到34个界别,除了党派团体、特邀人士,还有许多社会各界代表参加,政协章程经过修改也规定了政协可以“设若干界别”。因此,现在政协民主监督的主体范围进一步扩大,已不限于以党派团体为主。并且,新形势下发挥政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构的监督作用,明确重点主要是党和国家重大方针政策和重要决策部署的贯彻落实情况,也不再是各党派的互相监督了。
  同时,新时期多党合作也有很大发展,现在除了政协,在国家机关、在一些企事业单位,尤其是在中共中央与各民主党派中央之间,多党合作已广泛存在并形成制度。特别是十八大后中共中央提出推进协商民主广泛多层制度化发展,在我国七个渠道的协商民主体系中,“政党协商”与“政协协商”已经分列,而“互相监督”主要是政党之间的监督。党的十八届六中全会制定的《中国共产党党内监督条例》提到政协民主监督和中国共产党与各民主党派的互相监督,也是分别单列一条加以论述的。因此,目前互相监督活动实际主要已不在政协,而是在“政党协商”中。政协虽然仍是多党合作和政治协商机构,仍然要贯彻“十六字方针”开展互相监督,但只是其中的一个渠道,不是全部,也不是主要的渠道了。所以,这次《意见》对这方面的内容也没有必要专门再提。
  新时期以来互相监督虽然主要已不在政协,但中国共产党和各民主党派都是政协的参加单位,政协是我国政治体制中唯一各政党可以政党的身份开展活动的机构。因此,政协仍是我国各党派团结合作、互相监督的重要场所。但讲到在政协的互相监督有一个问题需要注意,就是各党派都是政协的参加单位、重要界别,都可以政党的身份在政协进行活动、提出意见主张,但不能简单把有政党身份的政协委员发表意见都视为代表其政党。在政协,各民主党派既可以组织的名义发表主张、建议,也可以委员个人的身份提出意见。在政协代表政党的是其组织而非界别,不能把参加单位是党派团体的政协界别简单等同于其组织。通常情况下,作为中共和各民主党派界的政协委员发表意见,并不一定代表其政党。民主党派是否代表政党发表政见,需要经其组织授权,如在政协提出提案,进行大会发言,民主党派是否代表其政党,都要特别表明。周恩来同志在政协成立不久就专门说过,在政协中共党员政协委员不能以领导者自居。作为统一战线组织人民政协是中国共产党领导的。但代表党的领导的主要是党的路线方针政策,是党中央、党的组织而不是个人,政协委员个人之间都是平等的。因此,严格地说,在政协界别之间、个人之间,没有领导与被领导的关系,也没有互相监督的关系。当然,在政协我们提倡广开言路、畅所欲言,鼓励不仅在党和政府与政协委员之间,而且在党内外各个界别政协委员之间,积极开展互相交流、加强沟通、增进理解、扩大共识,彼此之间可以互相提意见。特别是对于中国共产党来说,在政协不仅党的组织,而且所有中共党员委员,都要认真贯彻党的路线方针政策,包括“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的方针政策,努力做合作共事的模范,自觉倾听来自民主党派和无党派人士的意见、批评和建议。

五、人民政协民主监督在我国监督体系中的位置和作用
  对于像我们这样的一党领导、长期执政的社会主义大国,要保持国家的长治久安,一个必须解决的重大问题,就是要在坚持集中统一领导的同时,实现对权力的有效制约和监督。十八大后在实行全面从严治党的新形势下,中共中央高度重视社会主义监督体系建设,党的十八届四中全会提出:“加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设,努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系,增强监督合力和实效。”政协民主监督成为我国权力运行制约和监督体系的重要组成部分。党的十八届六中全会制定的《中国共产党党内监督条例》又明确提出,要支持和保证“人民政协依章程进行民主监督”,并且把它与支持和保证人大、政府、监察机关、司法机关等国家机关的监督并列放在一起论述,这就进一步明确了政协民主监督作为国家政治体制、国家治理体系的重要组成部分,在我国监督体系中的独特地位和作用。
  政协民主监督在我国监督体系中的位置和作用,是由政协在我国政治体制、国家治理体系中的位置和作用所决定,根本上是由政协的性质定位决定的。根据这次《意见》阐明的政协民主监督的性质定位,政协民主监督在我国监督体系中的位置和作用是:政协民主监督不是具有强制约束力的权力监督,也不同于一般的社会监督,而是一种有国家政治制度保障,作为国家政治体制、国家治理体系重要组成部分,能够反映各党派团体和各族各界人士的意见建议,对国家权力运行发挥重要制约和监督作用的协商式监督。正确理解把握政协民主监督在我国社会主义监督体系中的位置和作用,需要注意防止两种偏向。一种偏向是把政协民主监督置于国家政治体制、国家治理体系之外,看不到或忽视人民政协是我国政治体制、国家治理体系的重要组成部分,看低政协民主监督对国家权力运行的制约和监督作用,有意无意地把政协的民主监督等同于或类似于社会监督;还有一种偏向则是过于强调政协是我国政治体制、国家治理体系的重要组成部分,看不到或忽视人民政协作为统一战线组织、多党合作和政治协商机构开展监督的独特作用,离开政协的性质定位过于追求政协民主监督的效果,有意无意地赋予政协民主监督一定的强制性、权力性。这两种偏向,说到底都是没有深刻认识我国政治制度、政治体制、治理体系的特点和优势,是受西方思维方式、价值取向的影响来看待衡量政协的民主监督作用。
  在西方政治学的理论话语体系中,国家政治体制就是国家政权体系,任何机构要么属于公权力,要么属于非政府组织,是一种非此即彼的思维方式。而在我国,建国伊始新中国的缔造者们就开始探索创立有中国特色的政治体制。早在政协成立不久的1950年,周恩来同志就在全国政协的党组会议讲话中提出,我国的政治体制包括“党的系统”“政权系统”和“政协系统”三个系统。人民政协不是国家权力机关,又是国家政治体制的重要组成部分,是一种别国特别是西方国家所没有的“亦官亦民”的组织机构。从文化渊源上讲,人民政协体现的是“天人合一”“群己相融”、社会与国家联系贯通的中国文化。对于政协这样的机构组织,用西方的理论思维、话语体系是难于理解的。而这恰恰是我国政治体制、国家治理体系的特点和优势所在,体现了党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。因此,习近平总书记在论述人民政协的性质定位时,特别强调它“体现了中国特色社会主义制度的鲜明特点”。
  正是由于政协民主监督在我国监督体系中处于这样一种独特位置,使它在我国监督体系中具有不可替代的独特优势:既有与社会各界和人民群众密切的联系,又有与党和国家机关畅通的渠道;较少受到部门利益的束缚,又不被个人或少数群体的眼界所限;能够广泛听取并客观理性、及时有序地向党和国家反映各党派团体和各族各界人士的意见建议,实现发扬民主与增进团结、加强对权力运行的制约监督与保证中国共产党的集中统一领导和富有效率的有机统一。


作者:陈惠丰
来源:《中国政协》2017年第15期

 


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