你现在的位置:中国人民政治协商会议新疆维吾尔自治区委员会 > 理论研究

浅谈政协民主监督的属性、特点和优势  

作者:admin    时间:2018-04-03


 人民政协的民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分。然而,无论是在整个监督体系中,还是在政协履行的三大职能中,民主监督这重要一环都显得相对薄弱。因此,中央办公厅印发的《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》明确要求:“适时制定民主监督的专项规定,完善民主监督的组织领导、权益保障、知情反馈、沟通协调机制。”贯彻落实好这一要求,首先需要把握好政协民主监督的属性、特点和优势。
一、政协民主监督的基本属性
  政协民主监督从不同角度看有不同的属性。总的来说,政协民主监督的属性与人民政协的性质、监督的本质紧密联系,受它们制约。因此,政协民主监督就不能不具有与我国其他各类监督、与西方民主监督以及议会监督所不同的特殊规定性。
  (一)权利属性。这是政协民主监督的本质属性。这是因为,人民政协不是一个国家权力机关,作为政协民主监督主体的各参加单位和各界委员,尽管有很强的社会代表性和广泛的社会影响力,但并未像人大代表那样经过法定程序由人民授权而成为权力性监督,政协民主监督的本质是一种民主权利而非国家权力。我国宪法规定公民“对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利”,一切国家机关及其工作人员都必须对人民负责,受人民监督。中国共产党党章也规定每个党员都必须“接受党内外群众的监督”,《中国共产党党内监督条例(试行)》也规定:“党的各级组织和党员领导干部,应当自觉接受并正确对待党和人民群众的监督”。从这个角度看,政协民主监督不属于权力监督,在国家权力系统中没有法定身份,更没有法律直接授予的代表人民、代表权力机构履行监督的职责,对监督对象没有强制性的直接惩戒权。这种权利属性使政协民主监督具有极大优势,首先是不可剥夺性。政协民主监督的合法性源于直接的公民政治权利和民主权利,这种权利直接受宪法和执政党章程的保障,属于公民的基本权利,除非被依法剥夺政治权利,政协委员的监督权是与生俱来的,具有不可剥夺、不可侵犯的性质。其次是监督对象的广泛性,政协民主监督对象和内容的范围可以极其广泛,可以覆盖所有国家机关及其工作人员和执政党及其党员的工作,所有掌握公共资源分配权力的机构及其工作人员的工作。第三是监督权利是由人民直接行使的,决定了政协民主监督可以具有广阔的发展空间和广泛的影响力。
  (二)统战属性。民主监督的统战属性源于人民政协是统一战线组织的性质。因此,政协民主监督必然具有统一战线性质,发挥统战功能。民主监督的统战性就是人民政协可以在履行监督职能中发挥统战功能,也能够运用和发挥政协作为统战组织的独特优势来实行民主监督,促使党政机关接受各党派、团体和各界委员的监督,发挥协调关系、凝聚人心的作用。这一属性,决定了民主监督主体的广泛性、监督目的和出发点的合作性,使政协民主监督不像权力性监督那样具有明显的对立性、对抗性,也不像西方议会监督那样沦为党派斗争的工具,而是一种协商性、建设性的监督。从民主监督的运行来看,各界委员在监督活动中开展调研、发表意见,相互沟通交流、增进理解、进行协调;党政部门虚心接受监督,对于各种监督意见都要作出答复,合适的得到采纳,这是很生动有效的统战活动。把握政协民主监督的统战性,需要深刻认识和理解统一战线和政协民主监督的关系。有的同志认为,政协民主监督既然是统一战线性质、统一战线内部的监督,担心政协民主监督意见太尖锐、批评太激烈了,会影响统一战线的团结、巩固和发展,因而不敢监督。首先需要把握,民主监督是统一战线内部的有组织的监督,是人民政协发挥统一战线组织作用的重要手段和途径,恰恰有利于统一战线的巩固和发展,而不是破坏统一战线。党政部门只有虚心接受监督并有则改之、无则加勉,才能够产生巨大的凝聚人心效应。统一战线因为有了共产党和各民主党派之间的相互监督,才充满活力,才有可持续发展的动力。
  (三)政治属性。这是人民政协的制度属性。人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度这一基本政治制度的重要组织形式,也是其重要实现形式。政协民主监督具有高度的政治性,有着丰富的政治内涵。这种政治性,从政治发展目标来看,政协民主监督直接服务于我国发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的根本目标和任务,是发扬人民民主的重要形式;从政治制度角度来看,政协民主监督既是我国基本政治制度的重要功能,也是发挥我国基本政治制度功能的重要途径;从政治地位来看,政协民主监督在我国监督体系中具有特殊而重要的地位,属于国家权力体系之外、政治体制之内的一种监督,具有其他各类监督所没有的特点和优点;从政治运行来看,政协民主监督制度的完善,与其他各类监督之间建立的运作规范,促进政协民主监督的制度化、规范化和程序化,发挥社会主义监督体系的整体功能,都属于国家政治具体运行机制的重要组成部分,也是我国政治体制改革的重要内容。就政治功能和意义而言,政协民主监督在增强党的执政能力、推进国家治理体系和治理能力现代化、扩大公民有序的政治参与、改进党政部门工作和维护群众利益等方面都发挥着重要作用,也是我国各参政党以政党名义参与民主监督的重要途径。政协民主监督的高度政治性,是保证这种非权力性监督对国家权力机关的影响力的重要条件。
  (四)监督属性。政协民主监督首先是一种监督,必然具有监督的一切必要条件。作为政协一项主要职能,批评和建议是民主监督的两个方面。它不同于政治协商和参政议政之处就在于具有批评性,而建议则是三者共有的。政协民主监督作为权利性监督,可以没有强制力,但是一定要能形成监督压力,是监督就应有监督压力;可以不提出具体建议和解决措施,但是一定要有建设性的批评。批评是形成监督压力、产生监督效果、达到监督目的基本途径之一。政协民主监督的过程,就是一个在深入调研基础上开展批评的过程,没有批评就无所谓监督。批评不但是监督的表现形式,也是监督的基本特征。政协民主监督的批评,是一种建设性的批评,集中体现在监和督两个方面,就是履行职能的内容以预防和暴露问题为主,以建设性批评的方式推动问题的解决。批评性是民主监督区别于政治协商和参政议政的显著标志,也使民主监督区别于政治协商和参政议政的工作效果和功能。我们说民主监督是政协三大职能中比较薄弱的环节,一个重要方面就是指它的批评性没有得到恰当而有效的体现,没有很好地实现监督所应该具有的尖锐性,没有对被监督者形成所应有的监督压力,因而难以提高监督的效果。
  总之,政协民主监督基于公民权利而非国家权力,是一种以批评性区别于政治协商、参政议政的组织职能。这种权利性监督,不同于一般群众行使民主权利所进行的监督行为,它作为一种组织职能而存在,政协组织委员对党政部门及其工作人员的工作进行监督,不但是权利,也是职责和义务。既然政协章程中将民主监督作为一个主要职能规定下来,就必须结合实际在政协工作中予以实施,不是可有可无的,而且应该加强制度化、规范化和程序化建设,增强组织性。
二、政协民主监督的主要特点

  政协民主监督的多重属性决定了它具有与其他各类监督所不同的特点。
  (一)地位二重性。人民政协是处于我国政治体制格局之内、国家权力体系之外的一个重要政治机构。政协的这种地位决定了其民主监督职能的二重性,即政协民主监督是处于我国政治监督体系之内、权力监督体制之外,高度政治性与高度群众性相结合的一种监督。它基于人民群众的民主权利而监督,却又在我国政治体制格局之内,和国家权力机关有着密切的联系,对国家权力机关和执政党组织有着其他组织和团体所不具备的影响力。例如,党和国家给人民政协以及政协委员以崇高的地位,许多政协委员通过政协的推荐,担任政府机关的监督员、检察员、督导员,甚至不少政协委员在国家行政、司法等权力机关中担任着或担任过领导职务,使政协民主监督具有许多体制外监督力量所没有的优势。它处于政治体制之内,是一个政治机构所履行的职能,但又不具备国家政治权力,监督的主体、渠道、形式和方法等方面又都具有权利性监督的特征,因而和权力监督相结合就能产生更好的监督效力。我们讲政协委员亦“官”亦“民”好说话,也是政协民主监督这种特点的反映。这种二重性处理得好,政协民主监督就可能左右逢源,统筹运用体制内外两种优势,使党和政府放心、群众满意、监督有效;处理得不好,民主监督就会出现这样那样的问题,甚至劳而无功,寸步难行。这种二重性也解释了政协民主监督为什么属于权利监督,却又高于群众监督;为什么属于非权力性监督,却又被党政部门高度重视;为什么具有高度的权威性,却又时有监督乏力之感。
  (二)党派界别性。政协民主监督具有鲜明的党派界别性。其党派性由当初共产党和各民主党派之间“长期共存、互相监督”的方针发展而来,各民主党派可以党派名义在政协内开展活动当然也能以党派名义实施监督。政协民主监督的党派性主要体现在两个方面,一是共产党监督各民主党派,二是各民主党派监督共产党,主要是民主党派监督共产党,帮助共产党查找不足,推进工作。政协民主监督的界别性源于人民政协以界别方式组织和开展活动。这种界别性体现在,一是界别内部的监督,即政协相关专委会的委员监督与本界别、行业、领域相关党政部门的工作;二是界别之间的互相监督,协调界别、行业、领域之间的利益关系。总的来看,作为各党派、各团体、各界别的代表人士的政协委员,广泛接触和联系本界别广大群众,以党派名义或界别方式,通过提出提案、建议案等方式实施监督,反映本界别群众的意愿,在协调各界别、各阶层、各行业之间利益方面发挥重要作用,充分体现了政协民主监督的党派界别性。这一特征既是政协民主监督统一战线性质的具体体现,也是它区别于其他监督的主要特征之一。
  (三)协商合作性。所谓协商合作性,是监督者与被监督者抱着合作的目的,以协商的方式,通过政协的民主监督来分析问题、解决问题,拟定改进措施,共同推进工作。监督双方对立性较小,不像权力性监督那样以权力制约权力,具有严格的监督程序和政策界限,使被监督者不敢越雷池一步;也不像西方党派监督通过互相抹黑攻讦、揭丑暴短达到本政党上台执政的目的。这种协商合作性,根源于监督双方以及人民政协内部各党派团体、各族各界、各阶层之间共同的政治基础、相同的基本立场和监督目的,见诸于民主监督的运作过程中,落实在监督双方对监督意见的办复处理上。所以说,政协民主监督是一种民主性、协商性、讨论性、建设性的监督。但是,政协民主监督的协商合作性与其批评性是不矛盾的;恰恰相反,总体的协商合作性与个案的批评性、监督目的的协商合作性与监督形式方法上的批评性应该是相辅相成,相得益彰的。强调一方而忽视另一方,都是片面的,不利于政协民主监督作用的发挥。以协商合作之名而抛弃监督的批评性,会使监督软弱无力;开展批评而忽视协商合作,则容易导致监督偏离正确的目的和方向,难以达到改进工作的效果,最终都难以承担起基本政治制度赋予的职责,难以令群众满意。政协民主监督不但要有深刻辛辣的批评,还要提出富有建设性的改进意见,这也是其深刻性、权威性之所在。
三、政协民主监督的具体优势

  人民政协的特殊优势和民主监督自身的性质特点决定了政协民主监督具有其他各类监督所没有的独特优势,也说明了它的不可替代性。
  (一)监督主体的优势。政协民主监督的最突出优势就是作为监督主体的政协委员。政协是公认的综合人才库、智囊团。他们在监督方面的优势主要体现在以下几个方面。
  1.政协委员来自各个党派团体、界别、方面,能够代表各个不同方面发表监督意见,使政协民主监督实施过程中具有协调关系、增进理解的功能,产生其他各类监督难以达到的监督效果。
  2.政协委员是一个高素质群体,人才荟萃、智力密集。其中既有政治阅历、社会经验丰富的社会活动家,也有各专业各领域的高级人才、学科带头人。他们理论上有修养、业务上有功底,观察社会深刻、分析问题透彻,从而为政协民主监督的权威性、深刻性提供了基础,这也是政协开展监督最重要的优势之一。
  3.政协委员来自各个界别阶层,各行各业,社会联系广,了解的多是各项事业发展中的具体情况,能够及时发现经济社会运行中出现的问题,容易获得国家权力性监督机构难以得到的一些信息,能很快反映各方面群众的具体意见和要求。
  可见,开展政协民主监督,必须要积极发挥委员的主体作用,有效地运用政协委员的这些优势,推进各项工作的进步。
  (二)监督区位的优势。政协民主监督属于国家政治体制内、权力体制外的监督,是我国社会主义监督体系的重要组成部分;其监督意见历来受到党和政府的高度重视。这决定了政协民主监督具有特殊的区位优势。
  1.位置超脱,监督较少受到利益羁绊。相对于权力性监督,较少受到部门利益的束缚,增强监督的客观性,能发现许多具有深刻意义和前瞻性的问题。相对于一般群众监督,能突破单个监督的狭隘性、碎片化,以更有序的组织、更全面的视野开展监督,往往能够推动政协民主监督由点及面,增强监督的综合性,放大政协民主监督的社会效果。作为权利监督,政协民主监督处于国家权力体系之外,有更广阔的监督空间可拓展,例如监督对象就更为广泛,不但包括国家行政部门、司法机关的工作,而且可以对立法工作和执政党的工作进行民主监督。作为体制内的监督,政协民主监督具有与各类权力机构保持畅通的信息交换渠道、联系密切等方面的优势。
  2.具有与其他监督形式进行高度结合的优势。也就是说,政协民主监督除了自身的监督形式以外,还能以某种机制和形式与其他监督方式结合,使政协民主监督的优势在更大范围、更高程度上发挥出来。例如,北京市政协的民主监督与行政机关的监督相结合而设立的特约监督制度、财政预算民主监督组,与新闻舆论监督相结合而成立的新闻舆论民主监督组等,体现了政协民主监督的广阔发展空间。
  3.能为开展民主监督提供宽松的环境。一是作为权利性监督,政协民主监督虽然没有权力性监督严格的法律程序,但是更能广开言路、活跃思想、畅所欲言,使各方面的意见、要求、批评和建议充分反映出来。二是政协民主监督属于一种预警性、先于权力监督而实施的监督,它不具有惩戒权和强制性,不与监督对象的决定权、任免权、利益直接挂钩,同时又属于政治体制内的监督方式,往往在权力性监督介入之前指出问题、督促改进,其目的在于推进被监督者的工作,避免发展到需要权力监督介入的地步,所以更容易为被监督的党政部门所接受。
  (三)监督形式的优势。政协监督形式多样,不拘一格。相对于其他各类监督,政协民主监督在形式上也有其独特优势。主要包括这样几类形式:一是文本监督形式,主要是通过文件来传递监督信息,履行监督职能的形式,如提案、建议案、信息;二是会议形式,主要是通过会议来交换监督信息、履行监督职能的形式,如全体会议、常委会会议、主席会议、议政会、评议会、听证会、咨询会等;三是直接监督形式,主要是政协组织委员直接深入到被监督者工作中获取监督信息、履行监督职能的一些形式,如民主监督组、特约特邀监督、检查、视察、暗访等;四是政协民主监督与其他各类监督相结合而产生的监督形式,尽管还需要对这些形式作进一步的探索,但它们将在今后政协民主监督工作中显示出越来越大的作用。
  政协民主监督是社会主义监督体系的重要组成部分,具有高度的组织性和很高的层次。它具有自身独特的性质、特点与优势,是其他各类监督所难以替代的。做好政协民主监督工作,需要认清性质、把握特点、发挥优势,才能推动政协民主监督发挥整体功能,使“软监督”产生“硬效果”。

 

(作者:王新尚 来源:《中国人民政协理论研究会会刊》2017年第1期)


 政协新疆维吾尔自治区委员会主办
 政协新疆维吾尔自治区委员会办公厅承办
  政协新疆维吾尔自治区委员会宣传信息中心管理
ICP备案号:新ICP备17002221号